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消防箱-公安派出所履行消防监督管理职能的 问题与对策

2016/5/20 11:09:15      点击:

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近些年,随着国家经济快速发展和城乡一体化建设逐步加快,城乡社区流动人口急剧增多, “ 三合一”场所和 “ 城中村”不断增加,基层公安工作特别是消防工作面临的形势日趋严峻。虽然公安机关在此期间推行了消防安全网格化、 “ 户籍化”管理,并开展了多次全国性火灾隐患专项治理行动,但受社会经济转型影响,以及我国城镇化建设规模的不断扩大,城乡社区消防安全形势依旧不容乐观。
一、履行消防监督管理职能存在的问题
派出所作为第三级消防管理工作的主体,主要承担对居民住宅区物业服务企业、居 ( 村)民委员会和上级公安机关确定的单位履行消防安全职责情况的日常监督检查和开展消防宣传教育的职责。由于《 消防法》在立法用语使用了 “ 可以”两个字作为授权规定,而且授权派出所的仅是 “ 日常消防监督检查”和 “ 开展消防宣传教育”,并没有涉及 “ 消防行政处罚”和 “ 火灾事故调查”,客观上造成了各地方消防法规和派出所消防工作职责要求权限不一, 工作方式各不相同。
( 一)派出所消防工作主体权责不清
派出所消防工作主体权责不清主要是在 “ 法”和“ 权”两个方面。 “ 我国的消防法律法规体系由消防法和消防规章组成,没有行政法规” ① 。由于消防工作的法律体系中没有制定 《 消防法》实施细则,只能由公安部规章代替消防行政法规来规范派出所消防工作,导致了派出所消防工作职责权限范围不明,造成了全国派出所消防工作开展的不平衡性。这其中,很多地方消防法规对派出所工作职能的规定超越了公安部规章, 如吉林等 5 个省明确赋予了派出所火灾事故调查的主体资格 ② ,而 《 火灾事故调查规定》 ( 公安部令第 121 号) 规定火灾事故调查工作是派出所助消防机构开展的一项工作, 主要任务是维护火灾现场秩序,保护现场,控制火灾肇事嫌疑人 [1] 。虽然地方法规的内容符合立法要求, 但由于部门规章和地方法规之间产生冲突之后双方法律效力处于不确定状态,增加了民警消防执法工作的不确定性,不利于消防执法规范化建设。
( 二)派出所列管单位范围不清
派出所作为第三级消防列管单位的监督管理主体,对辖区列管单位消防监督检查的工作可能与消防机构在辖区单位列管范围上产生职权交叉,容易导致职责不清。客观上,很多省市公安机关消防机构只监管重点单位,将非重点单位全部交由派出所负责管理,导致派出所消防监管单位数量过多。以山东省为例,2014 年山东省共有 2366 个公安派出所,全省确定由消防支队列管的一级重点单位 1020 个,消防大队列管的二级重点单位 20178 个,派出所列管的三级单位 31.3 万个,派出所列管单位超过全省单位总数的 93%。由于派出所警力紧缺,再加上民警业务水平有限,很容易导致对辖区单位 “ 失管”和 “ 漏管”的现象。主观上,随着近些年火灾事故问责机制逐步加强,不论是派出所还是消防机构都不想承担过多的监管责任。单位作为辖区内火灾隐患相对较多的场所,民警在工作中会有 “ 主观回避”的倾向。例如吉林德惠 “ 6 · 3”火灾。由于上级公安机关对重点单位界定工作不到位,米沙子镇派出所在发现宝源丰公司符合二级消防安全重点单位后未及时向德惠市公安消防大队上报,造成了 121 人死亡的特别重大火灾爆炸事故 [2] 。
( 三)消防行政处罚有待规范
派出所消防工作是受公安职业制和现役制交叉领导下的一项工作,消防机构的现役体制形成了从机构设置到人员任免相对封闭的独立组织体系。政府、公安机关和消防机构作为派出所消防工作的领部门在消防工作中没有绝对的控制力,很多的时候是以各自职责范畴去协调消防工作。由于 《 消防法》未明确赋予派出所消防行政处罚权 ① ,造成各地方派出所消防行政处罚方式多样。目前,全国有61%的省市 ( 自治区)派出所还没有独立的消防行政处罚权,消防监督执法过程被割裂成两个部分,影响了火灾隐患的及时整改和消防监督执法的权威性 [3] 。这其中有51%的省市 ( 自治区)派出所在消防行政处罚时需报请当地消防机构 ② ,以消防机构的名义做出行政处罚。由于体制差异以及公安机关执法规范化要求越来越高, “ 谁检查,谁负责”的工作原则导致民警工作中不愿意去接触消防机构,害怕因为执法程序出现瑕疵受到追责而回避处罚。
( 四)消防宣传教育有待深入
消防宣传 “ 进家庭”是消防宣传 “ 七进”之一,是社会消防宣传工作的根基。 民警在工作中应该充分利用深入社区工作的机会对老年人、 儿童和流动务工人员进行 “ 面对面”的宣传教育和消防安全检查 [4] 。但客观上,各地方政府部门在消防宣传文化建设中将资金投入到警务室建设上的比例不高,警务室作为派出所在社区网格中的嵌入点,没有发挥出消防宣传阵地应有的作用。主观上,由于各级公安机关对基层单位的绩效考核模式越来越 “ 数字化”,考核指标几乎都是抽象的数字,检查多少单位、查处多少隐患、行政处罚多少案件等。这种警务考核 “ 数字化”趋向,将警务活动所具有的伦理内涵逐渐丢失,民警工作中不再关心宣传教育这些难以计算的服务性工作。
二、完善派出所消防监督管理职能对策
十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。新时期,派出所消防工作作为公安工作的组成部分, 必须把深化治理体系和提升治理能力作为消防工作改革创新的理论框架,通过完善消防法制建设和警力建设两个方面从根本上提升派出所消防工作履责的能力。
( 一)完善派出所消防法制建设
“ 法者,治之端也。”如果把消防治理工作比作一本书,那么法制就是大纲,纲立文顺,纲举目张。在派出所消防治理能力建设中, 派出所消防法制是消防治理工作的引领和规范, 是派出所履行消防监督管理职能的基本保障。
1.完善派出所消防法律体系
从立法体系的完整性看, 在纵向立法结构中应当由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章五个层次所构成。 加快消防行政法规的立法工作,在中央立法层面对 《 消防法》原则性、概括性法律条文的细化和补充是完善法律体系的首要工作。 《 中华人民共和国消防法实施条例》 ( 以下简称《 消防法实施条例》 ) 虽然已经纳入国务院的立法工作议程,并已出台 《 消防法实施条例 ( 征求意见稿) 》,但是在征求意见稿中对派出所消防监督检查工作仅是对监督检查的手段和形式进行了说明 ① , 《 消防法实施条例》在未来修订过程中应该明确规定派出所消防工作的权限范围。同时,公安部还应尽快制定《 公安派出所消防监督管理规定》,明确划定派出所实施消防监督检查的单位和场所范围,规范派出所在消防行政执法中的程序、内容和方法。
2.规范派出所消防行政处罚权
规范派出所消防行政处罚权的首要任务是要规范派出所消防行政处罚授予权。派出所作为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,只能通过法律法规被授予行政处罚权。由于 《 消防法》很难在短时期内进行修订,各省市 ( 自治区)在不违背 《 立法》和 《 消防法》等法律前提下,只可以在地方消防法规中授予派出所消防行政处罚权。其次,明确处罚种类。依据 《 消防法》规定,消防行政处罚包括六种行政处罚方式 ② ,考虑到派出所处罚主体资格和有关处罚的程序要求,派出所消防行政处罚应当仅涉及警告和罚款两种方式 [5] 。最后,科学界定罚款数额。罚款数额的界定应该考虑两方面因素,一方面,要参照各地方经济发展水平,通过合理界定罚款数额保证火灾隐患整改的及时性和消防监督工作的完整性。另一方面,要考虑民警执法水平,不同罚款数额对应着不同消防违法行为,只有通过提升专业训练的针对性才能保证民警相应的业务执法能力。
3.探索地方消防法规的创新性
地方消防法规应该在 《 消防法》的基础上,根据各地消防工作存在的突出问题和取得的经验,填补立法空白,体现出地方消防法规先行性和实验性的特点。对于当前派出所消防工作,地方消防法规可以探索赋予派出所更多的工作职能。一是赋予派出所火灾事故调查的职能。当前,全国专 ( 兼)职火灾调查人员不足 2000 人, 而全国每年火灾总数已突破 40万起,人均每年调查近 200 起火灾,实际工作中现行火灾事故调查制度已无力满足社会需要。而反观每年火灾事故的调查仅有 10%的火灾采取一般程序,绝大部分的火灾都采取了简易程序 [6] 。这其中大部分城市社区和农村住宅火灾都未危害他人生命财产,派出所完全有能力进行事故调查工作。赋予派出所火灾事故调查权不仅可以有效地解决专职火灾调查人员数量不足的困境,还可以通过分析火灾事故原因进行反思,改进派出所消防工作。二是赋予派出所对小型公众聚集场所开业前的行政许可权。 根据《 消防法》和 《 消防监督检查规定》 ( 公安部令第 120号)派出所只有监督检查权,而没有行政许可权,造成监督管理流程碎片化。工作中,派出所和消防机构对给予一些公众聚集场所的行政许可权存在争议,派出所往往只能被动地承接这些场所的监督管理职责,导致派出所对消防工作主体责任的不认可 [7] 。因此, 地方性消防法规可以明确派出所消防行政许可的范围和程序,对列管单位的审批、许可、监督和处罚职责,让派出所 “ 权责具备、有职有责”。
( 二)提升派出所消防警力建设
派出所消防警力建设对消防监督管理工作能力的提升起着根本性的作用。 派出所不仅要科学配置基层消防警力, 还要重视消防警力的岗前教育和在职训练,从制度上拓宽激励范围,使民警在消防工作中 “ 愿意做、留得住”。
1.科学配置消防警力
我国各地区派出所警务工作模式千差万别,统一规定派出所消防警力岗位既不科学也不现实。在整体警力无法增长的情况下, 公安机关应综合考虑辖区规模、实有人口、消防安全状况以及单位性质等因素,通过科学优化配置警力、建立动态管理、紧贴实战的勤务机制来提高警务效能。 例如, 在辖区单位、场所较多的治安派出所中要设专职消防民警,对以社区居民为主的派出所可以增加社区民警数量。与此同时,公安机关要明确民警的消防工作职责,做到 “ 以人为本,以岗为基”优化人员组合。大部分民警对物质激励需求不高, 更为看中的是职务晋升的通道。这就需要在制度上拓宽激励范围,增加消防民警在升职、选调中所占的比例,吸引更多的民警投身消防工作,建立一支相对稳定的派出所消防队伍 [8] 。2.科学规划消防教育工作各省市地方公安院校的专业学工作要以学员任职需要为第一要务,合理规划教学重点。教学中应紧密围绕民警日常消防工作中应具备的知识和能力,以消防工作任务来确定课程的核心内容 [9] 。据统计, 全国各省市公安院校的消防课程平均约为 20~30 学时,这就需要科学安排教学计划,根据消防工作特点,划分出专业基础知识、专业核心能力和综合训练强化内容等。同时,还要着力提升公安院校中消防教师的师资力量。教师是提升课程质量的基础,公安机关从顶层设计上,一方面要打开进门关,在政策上吸纳消防部队转业干部,尤其是在支 ( 大)队防火岗位工作过的干部进入公安院校教学岗位,提升消防专业教师的基础质量。另一方面要打通培训关,在政策上要克服体制的壁垒,让地方公安院校的教师有机会到公安现役院校接受消防业务师资培训,拓展消防专业教师的成长途径。
3.健全消防警力训练机制
地方公安机关政工部门作为训练工作主管部门,要将消防训练工作纳入年度工作计划,做到 “ 长计划短安排”,完善 “ 轮训轮值,战训合一”训练模式,将消防工作纳入民警的入警训练、晋升训练、专业训练和发展训练,全面负责培训工作的开展。消防机构作为警种部门,应配合政工部门设计模式化训练内容、提供训练资料 ( 主要是案例教学材料)和选派兼职教官,探索适合派出所消防发展训练的内容。地方公安院校和训练基地要切实承担起保障工作,创新训练手段,充分利用信息化技术开展 MOOC 教学和在线考核以及系统管理。此外,各地方公安机关要探索建立民警和消防机构联合检查、现场教学的工作机制,重点解决监督检查质量不高、行政案件办理能力不强、法律文书制作有待规范等问题。
综上所述,通过对当前派出所履行消防监督管理职能的深入探析,可以发现当前派出所消防工作所暴露出的问题涉及到公安基层警务工作中的各种困难。加强和完善当前派出所消防法律规范和提升派出所消防警力建设,不仅是深化和完善消防监督管理工作职能的基本保障,更是深入推进公安机关执法规范化建设的根本要求。2015 年初, 国务院下发了《 关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》, 明确提出要深化消防监督管理制度改革。消防工作的公共物品属性决定了无论是政府、 社会组织还是公众对消防安全都有共同的需求。 未来随着国家治理体系的总体转型,在依法治国的框架下,解决派出所消防工作中存在的问题就应当以十八届三中全会 《 关于全面深化改革若干重大问题的决定》为纲, 在公安行政管理体制改革的大背景下不断深化消防监督管理职能方式,创新工作方法,形成科学有效的消防工作治理体系和治理能力。