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消防,为何“防”不胜防

2015-7-1 11:06:01      点击:
    提起消防,很多人马上会想起冲锋在救火一线的消防官兵。其实,这只是消防中“消”的部分;而消防中“防”的部分,则是指建设工程消防设计的审核及验收。
    随着经济社会的发展,我国建设工程数量大幅增长,建筑规模和形态也花样频出,新材料、新技术、新工艺不断涌现,由此带来的消防技术难题和建设工程消防审核、验收、监督等工作任务量成倍增加。与此同时,由于建设工程消防安全责任不落实和消防产品质量问题而引发的事故,也受到社会广泛关注。
    可以说,在消防安全中,“消”能治标,而“防”则能治本。因而,“防”的作用至关重要。但“防”也常常容易被忽视,从而导致许多不应该发生的公共安全问题。那么,消防安全,该由谁来“防”,怎么“防”?近日,在全国政协召开的双周协商座谈会上,针对消防设计审核和消防验收工作如何更好地开展,政协委员和专家学者纷纷建言献策。
    奇怪的“两套施工图”现象,审核不严、不细
    对于建筑工程消防安全的预防,我国目前实行的是设计审查和竣工验收备案制度。即:建筑工程开工前,由建设单位将施工图设计文件报送施工图审查机构审查;工程竣工后,建筑单位组织设计施工、监理等单位进行竣工验收,并将验收报告及公安消防、环保等部门出具的认可文件报建设主管部门备案。
    根据这一规定,可以看出,“防”的第一道关口是在施工图设计文件的审核上。那么,这道关口目前是否存在问题呢?
    近年来,随着越来越多功能综合、材料多样的大型建设项目出现,消防设计的难度和复杂性越来越大,同时,对专业审核人员数量的需求也越来越大。为了解决庞大需求,社会上一些有资质的施工图审查机构也参与到了消防箱设计审核的工作中。而在这一环节,问题开始显现。
    全国政协委员陈昌生专业从事工程设计多年,对审图环节出现的问题有着深刻体会。据他观察,在建筑工程的审图过程中,常常出现奇怪的“两套施工图”现象一一一套图满足规范,为审核审查备用使用;另外一套图则按照甲方的要求作为施工图。究其原因,在于如今建筑工程施工图审查常常是由建设单位通过市场委托第三方的施工图审查机构来实施。“这种做法显然不合理,因为设计施工监理以及设计审查单位都受雇于建设单位,缺乏话语权,如不配合投资方利益最大化的要求,可能面临解除合同的境地。”
      “设计是工程建设的第一道工序,也是建筑消防安全的第一关,消防设计有缺陷就会造成建筑消防隐患和先天不足。”陈昌生说,比如,在建筑设计中常常出现的消防疏散的宽度不够、疏散楼梯的数量不满足要求、防火分区的疏散口不满足规范等等问题,这些问题看似不起眼,但一旦出现火灾事故,后果不堪设想。
    还有政协委员指出,审图机构的出现虽然在一定程度上缓解了消防部门警力短缺的问题,但由于社会上从事审图的人员没有接受过专业、系统的消防技术规范学习,对消防技术规范条文的理解和把握与消防部门审核人员相比存在偏差,因此在工作中对于应当重点审查的消防安全内容往往不细、不严。
      “审批的核心在于消防标准的明确化,经过这么长时间的消防审批,我们应该尽量把消防的标准类型化、标准化、明确化。”清华大学法学院副院长余凌云认为,除了加强监督检查外,应当大力推动审核标准科学化、标准化,“实在没有办法进行标准化的,比如重大复杂的项目,再适当保留一些审批。”
    权力不透明,监督不到位,审批繁杂
    在建筑工程消防安全的其他防线,如竣工验收等阶段,同样存在问题,如权力集中、自由裁量权过大、内部监督制约机制不健全、不严密等等。
    “少数消防监督人员在审核验收中存在不廉不公问题;一些基层消防监督人员法制观念淡薄,存在错误权力观,利用行政审批权‘吃拿卡要’;有的对符合法定条件的建设工程不予受理、故意刁难;有的对不符合法定条件的建设工程违法出具审核验收合格意见;还有的利用审核验收权力,指定消防产品、消防设施施工单位……”公安部副部长李伟一口气列出了一长串建筑工程在竣工验收中出现的问题。
      “应当完善备案和抽检制度,由前置的管控向后置的监督来过渡。”全国政协委员杨振江认为,竣工工程备案后应当进行定期、随机、循环式抽检,抽检比例、步骤、程序、处罚情形、责任追究等都要在消防法及其他相关法律中明确规定,抽检一旦发现问题要依法坚决落实相应的责任。
      “我认为应当明确并严格落实建筑工程消防责任。”全国政协委员齐骥认为,要严格落实政府监管责任,坚持谁验收谁负责的原则,对由于消防设施质量缺陷发生火灾事故的,应依法严厉追究监管部门及有关人员的责任。另一方面,对于企业主体也应严格落实主体责任,制定完善并严格落实建筑消防工程质量安全终身责任制,落实建设设计施工、监理、消防产品生产等单位及有关人员的质量安全终身责任。
      “建议强化第三方中介介入消防验收的作用。”全国政协委员陈世强说,消防工程涉及面大,涉及建筑结构、装修、电器、排水等多学科,是一个系统工程。要避免漏管错管行为出现,减少消防验收的失误,就应该按市场规则、技术规则,在国家消防法的体制下充分发挥中介检测和中介咨询的功能,按国际化的标准,把国际化先进的咨询经验引入到消防验收过程中。
      “目前,一项建设工程从规划、设计、施工到竣工验收,要经过环保、节能、消防、地震、防洪、节水、文物、交通等一连串的多次审批,程序非常繁杂,效率不高,企业多有怨言。建议逐步整合建筑工程质量合格验收和消防设施的合格验收,减少和简化建筑工程各方主体的审批程序,减轻建设单位和相关企业的负担。”全国政协常委季允石说。
    消防队伍缺乏社会力量的加入
    委员们认为,消防力量不足也是导致消防安全隐患的一大因素。“现在的消防部队确实辛苦,不仅救火要找他们,地震救援、城市排涝甚至搭救轻生者都是他们的任务,警力不足也在情理之中。”季允石不久前在陕西调研时了解到,不少消防单位在执行任务中,非灭火类的救援竟占据了2/3以上。
    据李伟介绍,目前,全国市场主体超过6000万家,仅高层建筑就有33万余栋,而消防监督人员仅2万余人,要承担消防审核验收、监督检查、火灾调查、消防宣传等任务,专兼职审核验收人员仅仅4.5万余人。“消防审核验收力量不足,不能满足大量建设工程审核验收需要,工作效率和质量难以保证。”
    为此,不少政协委员提出,应当鼓励社会力量加入消防队伍,推动全社会形成更积极的消防意识,以改善目前消防队伍人手不足的局面。
    全国政协委员管飞认为,未来应当大力发展志愿消防,树立全民消防理念。“现在社会上有了消防的事都认为是政府的事,或者消防部队的事,实际上应该树立全民消防的理念。”管飞说,“建议在修订消防法时,应当明确志愿消防队的法律地位。并发动全社会力量参与中国志愿消防建设,发起全国性的社会公益组织,如中国志愿消防协会,在公安部消防局的监管下展开工作。”
    全国政协委员王二虎提出“智慧消防”的概念。他认为,消防安全仅靠消防部门加强监督是不够的,应当加强包括开发安装智能火灾预警探测器在内的火灾监督预警系统建设,增加社会消防力量。“目前我国还没有关于智慧消防统筹发展的政策和规划,政府应当在发展智慧消防产业方面发挥主导作用,比如在部分城市开展建筑智能消防系统试点,引导、鼓励企业和社会在这方面投资等等。”王二虎说。
      “消防安全责任不仅是政府的责任,更是全社会的责任。”全国政协委员林海燕主张通过引入保险机制,推进消防社会化。“在我国,社会消防安全水平的高低几乎完全依赖于政府消防监督部门,火灾后的财产损失多由政府来承担。而在一些发达国家,社会消防安全水平的保障相当一部分是依靠保险部门来落实的,保险部门可以通过经济手段,比如保险费率的杠杆,合同条款的约束等等,督促投保人积极开展防灾防损工作,在火灾后对投保人进行一定经济补偿。”林海燕说。